Le contrôle parlementaire du renseignement


Dalloz actualité a eu accès au Rapport 2018 de la délégation parlementaire au renseignement, rédigé par la députée LREM Yaël Braun-Pivet, présidente de la délégation en 2018. Un rapport qui permet de faire le point sur l’adaptation des services à la menace terroriste, le renseignement pénitentiaire, les enjeux du Brexit ou les problématiques de ressources humaines dans le renseignement.

Les rapports de la Délégation parlementaire au renseignement (DPR) et de la commission de vérification des fonds spéciaux sont souvent frustrants. Pour être efficace, le contrôle du renseignement doit rester discret. Dès lors, les informations importantes sont souvent censurées même si ces rapports éclairent de nombreux enjeux.

Les actes du colloque sur les dix ans de la DPR, publiés en annexe, montrent que le contrôle s’est progressivement densifié, même si les parlementaires n’ont pas toujours accès aux documents qu’ils demandent. À l’occasion d’une future loi renseignement en 2020 (les algorithmes ayant besoin d’être prolongé), la composition et les pouvoirs de la DPR devraient être revus.

Très peu de retour de Syrie, mais 11 378 fiches actives au fichier des signalements pour la prévention de la radicatilisation à caractère terroriste (FSPRT)

Un chapitre entier est consacré à l’adaptation des services à la menace terroriste : en mars 2019, sur les 1 328 Français qui auraient rallié la zone irako-syrienne depuis 2012, 709 y étaient encore, parmi lesquels 129 détenus (54 hommes et 75 femmes). « Pour l’heure, les velléités de retour de ce contingent sont demeurées mesurées. Seuls 270 individus auraient ainsi regagné volontairement le territoire national. Le nombre de retours a été de 24 en 2016, 10 en 2017, 10 en 2018 et 2 depuis le début de l’année 2019 ». Par ailleurs, « les difficultés pratiques à quitter la Syrie et l’efficacité des mesures d’entrave réduiraient, pour l’heure, les risques de fuite et de retours non contrôlés ».

Sur la menace endogène, il y avait en mars 11 378 fiches actives dans le FSPRT (et 9 489 clôturées). Les signalements proviennent, à parts à peu près égales des particuliers, des services publics et des services de renseignement.

Face à cette masse de cibles, la DPR souhaite plus de recherches sur la détection des « signaux faibles » (les signes d’un éventuel passage à l’acte). Elle recommande aussi l’élaboration d’une stratégie nationale de recherche sur l’évaluation de la radicalisation et des risques de passage à l’acte, à laquelle devrait être associé le monde universitaire.

Un nombre important de personnes suivies par les services souffrent de maladies psychiatriques (v. Dalloz actualité, 22 févr. 2019, art. P. Januel ). En mai, pour faciliter leur suivi, un décret a été pris pour connecter le FSPRT avec le fichier Hopsyweb (fichier des établissements de soins recensant les personnes faisant l’objet de soins psychiatriques sans consentement). La DPR demande une modification législative : en l’absence de base légale, il y a, selon le Conseil d’État, un doute sur la légalité (voir la constitutionnalité) de ce décret.

La mue antiterroriste du renseignement

Face à la vague d’attentats depuis 2012, l’organisation du dispositif anti-terroriste a été progressivement revue. Au sein de la coordination nationale du renseignement et de la lutte antiterroriste (CNRLT) a été créé en 2017 un centre national de contre-terrorisme, placé sous l’autorité du président de la République. Petit à petit, l’UCLAT, instance de coordination créée en 1984 et rattachée au DGPN, a perdu de son importance. Le gouvernement réfléchirait d’ailleurs à intégrer l’UCLAT à la DGSI. Pour faire le bilan des multiples réformes conduites depuis 2014, la DPR demande aussi une mission d’évaluation du dispositif organisationnel de la lutte antiterroriste.

Par ailleurs, les moyens des services ont été considérablement renforcés. L’enveloppe globale des crédits consacrés au renseignement a augmenté de 32 % ces cinq dernières années, tandis qu’entre 2014 et 2017, le nombre d’agents participant à la politique publique du renseignement est passé de 15 531 à 18 632 (+ 20 %).

Le cinquième chapitre du rapport, qui aborde les problématiques RH indique que ces augmentations auraient pu être plus importantes. Mais, faute d’un vivier suffisant, le recrutement n’a pas toujours pu suivre et la vacance des postes a augmenté. Le rattachement de chaque agent à son administration freine la mobilité inter-service et les régimes indemnitaires sont souvent insuffisants pour fidéliser le personnel.

L’émergence du renseignement pénitentiaire

La DPR revient aussi sur la création du Bureau central de renseignement pénitentiaire, qui s’est récemment mué en service national (v. Dalloz actualité, 20 juin 2019, art. G. Thierry ). Ce nouveau service bénéficie depuis le 1er janvier, d’une enveloppe de fonds spéciaux qui lui permet notamment d’acheter du matériel et des logiciels, sans être retracé.

Au 26 mars 2019, 1 019 détenus de droit commun radicalisés étaient inscrits au FSPRT et 514 détenus l’étaient pour des faits liés au terrorisme islamo-djihadiste (TIS). Au niveau central et interrégional, chaque analyste est actuellement chargé du suivi de 70 à 120 objectifs (contre 40 en moyenne dans d’autres services de renseignement) et certains agents, au niveau local peuvent suivre 40 objectifs. Un chiffre trop élevé pour la DPR, qui réclame d’aller au-delà des recrutements prévus par la loi de programmation.


La délégation parlementaire au renseignement veut plus de moyens (Le Monde)

Censée assurer une fonction de contrôle démocratique, cette instance manque de mains et d’accès aux informations.

La Délégation parlementaire au renseignement (DPR) n’aurait pu mieux souligner la modestie de ses moyens et de ses prérogatives. Elle vient de publier, mercredi 4 septembre, son rapport annuel… pour 2018. Et outre des considérations, déjà entendues, sur la lutte contre la radicalisation et le terrorisme, et l’avenir de l’Europe du renseignement ainsi qu’un dégagement, plus inédit, sur les ressources humaines dans le monde du secret, l’intérêt du texte réside bien dans ce constat : la faiblesse chronique du contrôle démocratique du renseignement en France.

Certes, on part de loin. Née de la loi du 9 octobre 2007, la DPR ne s’est vu reconnaître une fonction de contrôle qu’en 2014, puis il a fallu attendre le vote de la première loi sur le renseignement, en 2015, pour qu’elle étende le champ de son activité au-delà de quelques réunions avec les directeurs de services et d’un rapport squelettique. Mais son périmètre demeure limité. « Les moyens doivent être repensés et mis en cohérence », assure la DPR, pour assumer « la montée en puissance de l’évaluation et du contrôle parlementaire de la politique publique du renseignement ».

Manque de temps

La DPR veut ajouter des embauches à l’équipe de quatre personnes qui travaillent pour elle, dont une à mi-temps. Elle veut aussi changer sa gouvernance, qui la prive de temps et de moyens. Elle est composée de huit parlementaires, à parité de députés et de sénateurs. Les présidents des commissions des lois et de la défense des deux chambres en sont membres de droit et président, à tour de rôle, la délégation. Ces fonctions, très chronophages, empêchent, de fait, leurs responsables de remplir leur rôle à la tête de la DPR.

« La DPR aimerait juger elle-même de la pertinence des documents utiles, voire indispensables, à l’exercice de son contrôle », explique la délégation.

La tâche est d’autant plus compliquée, écrit la DPR, qu’elle est privée d’informations qu’elle juge essentielles, celles des rapports des services d’inspection des administrations. « Ces éléments constitueraient une base de travail précieuse », dit-elle. Or la loi lui donne accès à cette matière. « Encore faut-il, relève-t-elle, que la DPR soit informée de l’existence de ces rapports, (…) et la DPR aimerait juger elle-même de la pertinence des documents utiles, voire indispensables, à l’exercice de son contrôle. »

En 2018, la DPR a même essuyé des refus. L’inspection générale des finances n’a pas voulu lui transmettre un rapport sur la protection des entreprises stratégiques. Et le directeur général de la sécurité intérieure (DGSI) a interdit à la commission de vérification des fonds spéciaux, émanation de la DPR, l’accès au travail de l’inspection interne sur la gestion des sources. La DPR demande donc « la communication de la liste des rapports de services d’inspection ministériels et interministériels » et de ceux produits par « les organes de contrôle interne des services de renseignement ».

« Enjeu majeur »

Dans son rapport 2017, la DPR avait commencé à se rebiffer. Elle avait évoqué des « pistes de réflexion sur l’avenir du contrôle parlementaire des services de renseignement ». L’espoir a fait long feu. Dans son rapport 2018, on lit que « le débat sur la loi de programmation militaire 2019-2025 n’a pas permis de dégager de consensus sur les évolutions à apporter au cadre juridique actuel ». L’ensemble des amendements déposés depuis quatre ans pour renforcer ses pouvoirs ont été rejetés, faute de consensus. Il s’agissait, notamment, « d’auditionner des agents des services, autres que directeurs » ou de « faire état, dans son rapport public de graves dysfonctionnements ».

Ne s’avouant pas vaincue, Yaël Braun-Pivet (LRM), à la tête de DPR entre 2018 et 2019, et actuelle présidente de la commission des lois à l’Assemblée, donne rendez-vous au gouvernement en 2020 pour une nouvelle loi sur le renseignement qui permettra, espère-t-elle, notamment, de remettre à plat le fonctionnement de la DPR. « L’enjeu démocratique est majeur, écrit la DPR, et le Parlement doit se donner les moyens de remplir avec toute l’effectivité que cela requiert, sa mission de garant de l’Etat de droit. »


Espionnage: le rapport qui fait la lumière sur le travail des hommes de l’ombre (Le Figaro)

EXCLUSIF – Le dernier rapport de la Délégation parlementaire au renseignement, que Le Figaro s’est procuré, livre le portrait d’agences pleinement engagées dans la lutte contre le terrorisme islamique et souligne les difficultés qu’elles rencontrent.

Comment rendre compte du contrôle démocratique de l’activité d’espionnage, de contre-espionnage et de contre-terrorisme en France sans trahir de secrets ni passer pour un godillot? La Délégation parlementaire au renseignement s’en sort avec les honneurs sous la plume de la députée Marcheuse, Yaël Braun-Pivet, présidente de cette instance en 2018. Son dernier rapport d’activité, décortiqué par Le Figaro, est une mine.

Quelques «passages sensibles» ont certes été caviardés. Mais ces 140 pages, agrémentées de 29 «recommandations» rendues publiques sur 47 formulées, en disent long sur ce qui mobilise ou tracasse nos meilleures agences d’État engagées notamment dans la lutte contre le radicalisme islamique.

L’ennemi terroriste vient surtout de l’intérieur

Le phénomène de «returnees» (ces vétérans de retour des zones syro-irakiennes) serait considéré comme «maîtrisé». En revanche, «la menace terroriste, désormais principalement endogène, demeure élevée sur le territoire», prévient le rapport. Des «attaques dites inspirées» ou «d’initiative» sont toujours à craindre. «Qui plus est, les services de renseignement constatent une relance de la propagande médiatique de l’organisation al-Qaida», assure la Délégation, aujourd’hui présidée par le sénateur LR, Christian Cambon. Elle rappelle que «tous les passages à l’acte depuis le 13 novembre 2015 ont été commis par des individus isolés, radicalisés et ne s’étant pas rendus en zone syro-irakienne.»

La prévention des passages à l’acte reste perfectible

Le rapport salue «l’engagement massif des services de renseignement» et se félicite des réformes engagées visant à mieux coordonner les actions. Mais l’évaluation des «signaux faibles» doit manifestement s’améliorer. «Pour les services, appréhender la dangerosité effective» des suspects reste «complexe», écrit la Délégation. Elle prend acte du renforcement du suivi des individus inscrits dans le Fichier de traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT). Toutefois, exigeante, elle «note que les réformes sont encore en cours de mise en œuvre, plus de 3600 individus signalés pour radicalisation n’ayant toujours pas fait l’objet d’une réévaluation et ne s’étant pas vu affecter un niveau de suivi, conformément à la nouvelle doctrine.» Sur près de 10.000 noms encore inscrits (10.000 autres cas ont déjà été «clôturés»), la zone grise reste donc importante, même si elle se réduit, de semaine en semaine.

Des rapprochements de fichiers sont à l’étude

Selon la Délégation, l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat, rattachée au directeur général de la police nationale), «a initié un processus en vue d’interconnecter ou de rapprocher le FSPRT avec d’autres fichiers existants.» Elle l’a fait avec «le fichier Agrippa, qui recense les propriétaires et possesseurs d’armes», se félicite le rapporteur. Et de préciser: «Ce croisement des informations a facilité le prononcé de plusieurs mesures d’entrave à l’encontre de personnes signalées pour radicalisation.» La Délégation ajoute qu’«est actuellement à l’étude le rapprochement du FSPRT et du fichier recensant les personnes ayant subi des soins psychiatriques sans consentement, Hopsyweb, dont les accès ont été élargis.» Par ailleurs, «l’extension des accès du FSPRT à de nouveaux services, en particulier aux douanes et à Tracfin (le «gendarme» des banques, NDLR), serait également envisagée.»

L’exploitation des fiches S comporte des ratés

Selon le rapport Braun-Pivet, «les services de renseignement déplorent des comportements inadéquats de la part de certains agents des forces de police et de gendarmerie. Il est ainsi régulièrement constaté un manque de discrétion à l’occasion des contrôles, conduisant les personnes à être informées qu’elles font l’objet d’une fiche S (fiche de mise en attention des suspects d’atteinte à la sécurité de l’État et de leurs contacts, NDLR). Ces situations sont particulièrement dommageables en ce sens qu’elles amènent les personnes fichées à développer des comportements d’évitement, voire de dissimulation, dont pâtit nécessairement le suivi mis en œuvre par les services de renseignement.» La Délégation prêche pour une meilleure formation des agents de terrain quant aux conduites à tenir et une «simplification» des fiches S.

Des crédits en hausse mais des effectifs à consolider

Sur fond d’offensive islamiste, les crédits consacrés au renseignement «ont crû d’environ 32 % au cours des cinq dernières années».

Sur fond d’offensive islamiste, les crédits consacrés au renseignement «ont crû d’environ 32 % au cours des cinq dernières années», pour atteindre en 2018 plus de 2,6 milliards d’euros. Les services relevant des armées (DGSE, DRM, DRSD) en ont consommé 43 %. Quant aux fonds spéciaux, pour financer les opérations et les sources, ils ont augmenté de 43,3 % entre 2014 et 2017. «Quatre des six services spécialisés de renseignement disposent désormais de ressources significatives en fonds spéciaux, supérieures au million d’euros», précise le rapport, qui rappelle que, «entre 2014 et 2017, le nombre d’agents participant à la politique publique du renseignement est passé de 15 531 à 18 632, soit une hausse de 20 %.» La Délégation pointe l’important turnover, avec des départs mal anticipés. Selon elle, «la croissance de certaines spécialités techniques (informatique notamment) se heurte à l’insuffisance ou la faiblesse des viviers» traditionnels de fonctionnaires et militaires. La concurrence avec le privé est rude et les salaires s’envolent.

Les services gagneraient à encore plus de transparence

La Délégation parlementaire au renseignement a plus de dix ans d’existence. Composée de quatre députés, d’autant de sénateurs et soumise à une présidence tournante tous les ans, elle réclame plus de moyens pour assurer sa mission et une meilleure information de la part des services, certains rapports d’inspection, utiles, selon elle, pour accomplir sa mission, lui étant interdits, voire dissimulés. Elle salue néanmoins des progrès. Ainsi, un réseau sécurisé, «aussi informatique (Isis) que téléphonique (Osiris)» lui permettra, «au deuxième trimestre 2019», «d’échanger plus facilement des informations classifiées avec la communauté du renseignement». La patience est une vertu cardinale pour gagner la confiance des maîtres espions


La CIA européenne est un «mirage», le Brexit une contrainte

La délégation parlementaire au renseignement ne se berce pas d’illusion sur l’avenir du renseignement européen. Parlant d’un «processus inachevé», elle estime que la création d’une «CIA européenne» est un «mirage». À cause d’une «réalité politique simple: l’absence de confiance, voire la méfiance et parfois même la défiance entre les États sur des sujets qui touchent à des intérêts nationaux stratégiques».

La délégation précise: «Si le partage est la règle s’agissant des activités de contre-terrorisme, tout ce qui a trait à la contre-prolifération et au contre-espionnage demeure très largement du ressort national.» Priorité est donc donnée aux «échanges bilatéraux de nature opérationnelle». Et d’ajouter: «La Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) assure que si les échanges d’informations entre services fonctionnent très bien, c’est justement parce qu’ils s’effectuent en dehors du cadre institutionnel des structures européennes.»

Le contrôle des flux migratoires

La délégation préconise, en attendant, de «poursuivre et d’améliorer l’interopérabilité des systèmes d’information de l’Union» (Système d’information Schengen sur les personnes recherchées, fichier des données passagers PNR pour la sécurité aérienne, système Etias d’autorisation de voyage en ligne, mais aussi Eurodac pour le contrôle des flux migratoires), sachant que des personnes soupçonnées de terrorisme, par exemple, «peuvent être enregistrées sous différents pseudonymes dans plusieurs bases de données non reliées entre elles». Autre proposition: «Élargir les compétences du parquet européen à la criminalité organisée et au terrorisme.»

À lire ce rapport, l’arrêt Tele2 Sverige, rendu le 21 décembre 2016 par la Cour de justice de l’Union européenne, constitue aussi une sérieuse épine dans le pied des agences françaises. Selon cette décision, les services ne peuvent accéder aux données de communication électroniques (Internet, mobiles) utiles aux enquêtes sur la criminalité grave que si un juge ou une autorité indépendante contrôle au préalable le bien-fondé de leur demande. La délégation propose de «protéger l’action de services de renseignement» via le projet de règlement européen ePrivacy en cours de négociation. Mais rien n’est joué.

«Que l’on se dirige vers un Brexit soft ou dur, le futur statut d’État tiers empor­tera des conséquences importantes.»

Le rapport Braun-Pivet

Un autre nuage se profile: «Le Brexit et son impact sur le renseignement européen.» «Que l’on se dirige vers un Brexit soft ou dur, le futur statut d’État tiers emportera des conséquences importantes», met en garde le rapport Braun-Pivet. À commencer par la fin de l’accès des Britanniques à certains fichiers européens (Système d’information Schengen, Passenger Name Record (PNR), Etias ou Eurodac).

Le mandat d’arrêt européen reposant sur le principe de reconnaissance mutuelle des États membres, «il ne peut de facto être ouvert aux États tiers», rappelle le rapport. L’Allemagne et l’Italie devront même modifier leur Constitution pour pouvoir extrader leurs ressortissants vers le Royaume-Uni.

La Délégation parlementaire au renseignement invite à inventer sans tarder un «partenariat privilégié» entre l’Union et les Britanniques. Sans quoi les failles juridiques seront exploitées par les réseaux criminels.


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