Comment fonctionne la démocratie directe suisse

Comment fonctionne la démocratie directe suisse (Mediapart)

La Suisse a pu apparaître comme un exemple pour les promoteurs du référendum d’initiative citoyenne (RIC). Mais l’usage des instruments de la démocratie directe helvétique ne prend son sens que dans un système politique global fondé sur l’équilibre entre les démocraties directe, représentative et fédérale.

Le mouvement des « gilets jaunes » a relancé en France l’idée du « référendum d’initiative citoyenne » (RIC) afin d’améliorer la participation des citoyens à la vie politique. Cette idée est désormais intégrée largement aux revendications du mouvement. Ainsi, une des initiatrices de la pétition à l’origine des gilets jaunes, Priscillia Ludosky, a, dans sa réponse au président de la République publiée le 26 décembre, confirmé sa demande d’un RIC.

Le référendum proposé a une portée extrêmement large. Le RIC devrait pouvoir concerner « toute matière », inclure la capacité de réforme de la constitution, mais aussi l’initiative et l’abrogation de lois ordinaires, ainsi que des traités internationaux. Dans la plupart des pays, comme en France actuellement, les référendums sont convoqués à la demande de l’exécutif ou, comme en Irlande, du pouvoir législatif. Il existe cependant quelques pays qui ont intégré la possibilité d’un référendum à l’initiative des citoyens : la Hongrie, la Lituanie, l’Italie ou la Lettonie, par exemple (voir sous l’onglet Prolonger).

Les différents types de votations d’origine citoyenne en Suisse

Mais c’est évidemment en Suisse que l’initiative citoyenne est à la fois la plus ancienne et la plus intégrée dans la pratique politique. Dans la Confédération helvétique, il existe deux types de consultations qui peuvent être convoqués à la demande de citoyens : « l’initiative » et le « référendum ». Ces deux termes ont, en droit constitutionnel suisse, des sens très particuliers. Une « initiative » populaire concerne uniquement la modification de la constitution, soit sous forme totale, soit sous forme partielle. Un « référendum » est une votation qui vise à abroger une loi votée par le parlement ou l’adhésion à un traité ou à une organisation internationaux. L’application de la loi ou du traité est alors suspendue jusqu’au vote populaire.

Le spectre de la démocratie directe suisse est donc plus restrictif que celui du RIC visé par les gilets jaunes (l’initiative des lois fédérales n’est pas prévue), mais il s’en rapproche néanmoins. D’autant que ces deux droits sont déclinés et parfois élargis aux niveaux cantonaux et communaux dans les limites des compétences de ces institutions. Certains cantons, comme Berne, acceptent ainsi qu’une loi cantonale proposée par les citoyens soit directement soumise au peuple (comme le vise le RIC des gilets jaunes). D’autres, comme Neuchâtel, se contentent d’un droit d’initiative adressé au parlement qui se prononce in fine, un peu comme le prévoit la constitution italienne. D’autres encore, comme Genève, prévoient qu’en cas de rejet de l’initiative par le parlement, elle fasse l’objet d’une votation.

Les règles sont donc différentes, mais les cantons suisses ont tous intégré ces dispositions de démocratie directe, et souvent avant même qu’elles ne figurent dans la constitution fédérale. Les premiers cantons à les avoir adoptées sont Lucerne et Saint-Gall en 1831, dix-sept ans avant la naissance de l’État fédéral suisse. L’idée vient donc du bas et cela change tout, car le fédéralisme suisse est fondé sur une très large autonomie des cantons. La pratique de la démocratie directe s’est ainsi diffusée au niveau fédéral et c’est pourquoi elle constitue une pratique centrale du système politique helvétique.

Un maillon clé dans un jeu complexe de contre-pouvoirs

L’importance de cette pratique ne peut donc se comprendre que dans le cadre général du système politique suisse et de son histoire. De 1848 à 1874, la Suisse est un État fédéral et parlementaire. Les droits des cantons sont censés contrebalancer celui de la majorité fédérale incarnée par le Conseil national (la chambre basse du parlement). La politique helvétique est alors dominée par le parti radical, une formation issue des vainqueurs de la guerre civile du Sonderbund (1846-47), qui est laïque, fédéraliste (autrement dit, centralisatrice) et libérale, s’appuyant sur un système électoral majoritaire.

Les cantons vaincus, catholiques, autonomistes et conservateurs, ne peuvent guère s’exprimer dans cette formule, de même que, à la fin du XIXe siècle, les mouvements ouvriers naissants. Dès lors, le parlementarisme fédéral ne suffisait pas à assurer l’adhésion à l’État fédéral. Une fois ce dernier suffisamment fort, on a donc introduit, avec le référendum en 1874 et l’initiative en 1891, un contre-pouvoir supplémentaire sous la forme de cette démocratie directe qui existait déjà au niveau cantonal. Cela permettait aux minorités de pouvoir se faire entendre et à la majorité de se légitimer à nouveau.

Une fois le système proportionnel établi pour l’élection de la chambre basse du parlement, le conseil national, en 1919 (à la suite d’une initiative populaire adoptée en 1918), et la création de la « formule magique » (la représentation de tous les grands partis au gouvernement) en 1959, la démocratie directe a été conservée comme un moyen de faire contrepoids à toute absence d’alternance et à une obligation permanente du compromis. Lorsque le parlement ne peut faire des choix tranchés, les citoyens peuvent proposer d’en faire un.

Le droit référendaire apparaît comme « défensif », il permet à une partie des citoyens de douter du caractère représentatif du parlement sur telle décision. La souveraineté est alors transmise à nouveau au peuple qui, in fine, tranche. L’initiative, elle, est « offensive », elle permet de contraindre le gouvernement et le parlement à se prononcer sur des modifications du cadre constitutionnel. Elle contraint le monde politique à prendre position, crée un débat et a donc une valeur dynamique. Avec ces deux outils, la politique suisse doit donc prendre en compte l’opinion populaire dans le processus législatif.

Un processus encadré

Mais cette opinion elle-même n’est pas toute-puissante. Elle est aussi soumise à des contre-pouvoirs, de droit mais aussi de majorité. C’est certes moins vrai pour le droit de référendum qui, comme on l’a vu, est défensif et joue donc un rôle direct de contre-pouvoir. Il doit simplement être demandé par 50 000 citoyens (soit 0,95 % du corps électoral) dans les 100 jours suivant la publication officielle du texte visé. Pour être accepté, la majorité absolue des suffrages exprimés suffit. Mais l’initiative populaire qui, comme on l’a vu, est beaucoup plus « offensive » (et qui fait souvent le plus parler d’elle) est beaucoup plus encadrée.

Les membres d’un comité visant une révision de la constitution ont en effet 18 mois pour récolter 100 000 signatures (environ 1,8 % du corps électoral helvétique) qui sont vérifiées par la chancellerie fédérale (l’administration du gouvernement). Le parlement examine ensuite l’initiative. Si la révision est partielle (il n’y a eu que deux révisions complètes, dont une seule, en 1935, a fait l’objet d’un vote et a été largement rejetée), il s’assure que le texte proposé respecte « l’unité de forme et de matière » (on ne peut proposer que des modifications générales sur un seul sujet) et les traités internationaux en vigueur. Si ce n’est pas le cas, l’initiative peut être frappée de nullité par le parlement.

Ensuite, le parlement et le conseil fédéral (gouvernement) prennent position sur la révision. Ils peuvent alors, chacun, proposer un « contre-projet » de révision, prenant en compte des éléments de l’initiative, qui sera soumis au vote en même temps que l’initiative et qu’un vote de préférence entre les deux propositions (si les deux sont acceptées).

Enfin, dernier obstacle : le fédéralisme. Pour être adoptée, une révision partielle de la constitution doit obtenir une double majorité absolue, de l’ensemble des électeurs s’étant exprimés, mais aussi des cantons. Autrement dit, il faut aussi que la majorité soit obtenue dans la majorité des cantons, sachant que six demi-cantons, issus historiquement de la partition de cantons originels (Bâle-Ville et Bâle-Campagne ; Obwald et Nidwald ; Appenzell Rhodes-Intérieures et Appenzell Rhodes-Extérieures), ne valent qu’une demi-voix.

Mais le canton du Jura, qui s’est séparé en 1978 de Berne, a une voix pleine… Bref, cela donne à un électeur du canton d’Uri par exemple (36 300 habitants) un poids considérable au regard d’un électeur zurichois (1,5 million d’habitants). Mais c’est le prix du fédéralisme : les cantons agissent comme un contre-pouvoir à la majorité fédérale dans ce domaine comme au parlement où le Conseil des États (représentant les cantons) a le même pouvoir que le Conseil national (représentant la majorité populaire).

Le droit d’initiative suisse est donc très encadré. Ou plutôt, il est intégré dans un système pensant toujours à limiter les trois principales forces politiques suisses : les cantons, la représentation du peuple et le corps électoral lui-même. Dans un État si divers que la Suisse, cet équilibre est un élément fondamental et il est au cœur de ses institutions.

Si le droit de référendum est moins restrictif, c’est qu’il vient équilibrer le parlementarisme suisse, lui-même fondé sur le fédéralisme (par l’égalité parfaite entre le Conseil national et le Conseil des États). Du reste, ce droit de référendum appartient aussi aux cantons, si huit d’entre eux le demandent. Démocratie directe, fédéralisme et parlementarisme sont perçus comme des pouvoirs qui doivent s’équilibrer. Et si l’initiative est plus limitée, c’est parce qu’elle est un pouvoir fort qui demande donc, en logique helvétique, des contre-pouvoirs. Toute transposition doit avoir à l’esprit cette spécificité issue de l’histoire particulière de la Suisse.

Un usage raisonnable

Comment sont cependant utilisés ces droits ? La chancellerie fédérale prévoit jusqu’à quatre dimanches de votations par an au cours desquels on vote souvent sur plusieurs initiatives et référendums. Les cantons et communes essaient, dans la mesure du possible, de caler leurs propres votations sur ces dates qui sont connues plusieurs années à l’avance. On vote donc, lors de ces dimanches, sur beaucoup de sujets. Par exemple, un citoyen de la ville de Berne a, le 25 novembre dernier, dû se prononcer sur trois sujets fédéraux, deux cantonaux et quatre communaux, soit neuf votations.

La participation est souvent faible, mais il faut la comparer à la faible participation des Suisses à la vie politique. Depuis 2011, le taux de participation aux votations fédérales est de 46,4 %, soit un chiffre très proche de la participation aux dernières élections fédérales (48,5 %). Du reste, si cette participation est plus faible que dans les années 1950 (où elle était de 50,3 %), elle s’améliore depuis le point bas des années 1980 où elle était de 40,6 %. Globalement, donc, les citoyens helvétiques s’intéressent plutôt aux votations et considèrent qu’il s’agit d’un acte politique aussi important que les élections parlementaires fédérales.

Globalement, malgré la faible barrière du nombre de signatures requises, on constate que les Suisses ne font pas un usage démesuré de ce droit. Depuis la mise en place du droit d’initiative en 1891, 215 votations fédérales de ce type ont été organisées, soit une moyenne de 1,69 par an. Les référendums fédéraux abrogatifs, eux, ont été encore moins nombreux avec 186 votes depuis 1874, soit 1,29 par an.

Il faudrait certes intégrer à ces chiffres les votations locales, mais on est cependant loin d’un usage incontrôlé de ce contre-pouvoir. On l’est d’autant moins lorsque l’on regarde le résultat de ces votations. Si le peuple joue parfaitement son rôle de contre-pouvoir en ayant abrogé 106 lois votées par le parlement en 144 ans, soit 57 % du total, l’abrogation n’est pas systématique. Quant aux initiatives, les succès sont rares : 22 sur 215, soit un peu plus de 10 % de réussite.

La démocratie directe suisse n’est donc pas une démocratie irréfléchie ou antiparlementaire. Elle est complémentaire des autres formes de démocratie. Fait significatif : lorsqu’un contre-projet est soumis, il séduit davantage les électeurs que l’initiative de départ. Sur les 16 cas de ce type recensés depuis 1891, on dénombre ainsi six contre-projets adoptés contre trois initiatives de départ acceptées et sept rejets des deux propositions. Cela signifie que, dans l’ensemble, les Suisses préfèrent le statu quo (de loin) ou, à défaut, la proposition des élus.

Évidemment, ces statistiques globales masquent une évolution plus récente qui va plutôt dans le sens d’un accroissement des votations et des votes favorables aux initiatives. Depuis 2001, on dénombre ainsi 66 initiatives soumises au vote, soit 3,88 par an, et 36 référendums, soit 2,12 par an. Le taux d’adoption est plus élevé également. Il atteint 61 % pour les référendums, tandis que dix initiatives ont été, sur la même période, intégrées à la constitution fédérale. Le taux de réussite récent des initiatives est donc plus élevé, à 15,15 %, mais reste faible. Il faut rappeler qu’en France sur la même période, la constitution a été modifiée cinq fois sur de multiples sujets. L’usage reste donc modéré, quoique croissant.

Une machine manipulée par l’extrême droite ?

Cette croissance s’explique par un phénomène qui n’est pas forcément propre à la Suisse. Malgré sa stabilité, le pays traverse une crise de la représentation politique depuis plusieurs années qui favorise la volonté de contourner le fonctionnement habituel de la démocratie helvétique. D’où le succès de nombreuses initiatives malgré l’avis négatif du gouvernement et du parlement. Cette crise politique suisse a une traduction électorale : celle du succès de l’UDC, parti xénophobe très à droite, qui est devenu le premier parti du pays en 2003 et a obtenu près de 30 % des voix en 2015. Ce parti a prospéré sur une image de formation « anti-système ».

Une telle position est fort difficile à tenir dans le cadre de la « formule magique » et du parlementarisme consensuel helvétique. L’UDC a donc largement utilisé depuis trente ans la démocratie directe pour contourner ces obstacles, imposer ses thèmes dans le débat public et jouer ce rôle d’opposant officiel à un système auquel, par ailleurs, il participe. Il a donc soutenu ou lancé des initiatives sur la sécurité, l’islam ou l’immigration et, parfois, obtenu des succès.

Sur les dix initiatives adoptées depuis 2001, six relèvent de cette stratégie : « L’internement à vie pour les délinquants sexuels ou violents jugés très dangereux et non amendables » (2004), « L’imprescriptibilité des actes de pornographie infantile » (2008), « Pour que les pédophiles ne travaillent plus avec des enfants » (2014), l’interdiction de la construction de minarets (2009), le « renvoi des étrangers criminels » (2010) et enfin l’initiative « contre l’immigration de masse » (2014). Une grande partie de l’inflation de l’adoption des initiatives s’explique donc par cette volonté de l’UDC d’imposer ces choix hors du consensus parlementaire.

Faut-il alors réduire la démocratie directe suisse à une machine à faire le « lit du populisme » ? Là encore, ce serait caricatural, pour au moins deux raisons. La première est que, si l’UDC a gagné de nombreuses votations, elle en a aussi perdu beaucoup plus. C’est logique puisque le taux de rejet des initiatives reste de 85 %.

Mais il est intéressant de noter que toutes les initiatives soutenues par l’UDC pour assurer la mise en œuvre de celle adoptée en 2010 sur le renvoi des « étrangers criminels » ont échoué. Concrètement, l’inscription de cette initiative dans la constitution fédérale n’a pas pu entraîner un renvoi automatique des personnes condamnées, puisque la convention européenne des droits de l’homme, notamment, le proscrit. L’UDC a alors lancé deux initiatives : pour le « renvoi effectif des étrangers criminels » en 2016 et contre les « juges étrangers » en 2018. Et les deux ont été largement rejetées par le peuple : à 59 % pour la première et 66,5 % pour la seconde.

Et c’est le deuxième élément clé : la mise en œuvre de ces initiatives est laissée au parlement. Les textes de l’initiative doivent être généraux. L’application de la modification de la constitution doit être laissée au parlement et au gouvernement. Or, parfois, ces dispositions sont inapplicables juridiquement (comme on vient de le voir). Changer la constitution n’est pas une baguette magique. Après le vote, le système politique représentatif reprend la main et assure la traduction consensuelle de l’initiative. La réalité est donc souvent moins violente que ne le laissent penser les votations.

L’exemple le plus typique a été le succès à 50,3 % en février 2014 de l’initiative « contre l’immigration de masse ». Ce succès avait ouvert une crise avec l’UE, mais a finalement débouché sur une loi fédérale trois ans plus tard changeant bien peu de choses : les employeurs sont obligés, lors du recrutement d’étrangers, dans certains secteurs, d’informer les services d’emploi de leurs besoins avant de recruter un étranger, mais les entreprises peuvent recruter les personnes de leur choix sans restrictions. Le consensus suisse a repris la main après le vote et a imposé une neutralisation du vote.

C’est le jeu du système politique de contre-pouvoir permanent décrit plus haut. Évidemment, dans un autre système politique, fortement présidentiel par exemple, ou bien dans lequel un parti pourrait gouverner seul avec 30 % des voix, l’usage de ce type de votations serait très différent, parce qu’il n’y aurait pas de place pour les contre-pouvoirs. Il y aurait donc un risque de voir une forme de « révolte référendaire » permanente bloquant le système politique ou, à l’inverse, de tentation plébiscitaire du pouvoir. Ce risque est faible en Suisse, mais cette vérité n’existe pas forcément ailleurs.

Un instrument dans les mains des lobbies ?

Il est donc un peu étrange de reprendre la critique formulée en juillet dernier par le président de l’Assemblée nationale française Richard Ferrand, alors président du groupe parlementaire LREM. Dans le cadre des discussions sur une nouvelle révision de la constitution, il affirmait alors : « Tout à l’heure, quelqu’un vantait la grande démocratie cantonale helvétique. Reprenez les thèmes qui sont soumis, c’est très souvent le fait de quelques cliques affairistes et de quelques lobbyistes qui, d’ailleurs, à la fin des fins, sont souvent démasqués. » Richard Ferrand semble un peu tout mélanger (« démocratie cantonale » n’est pas synonyme d’initiative populaire) et a une vision très réductrice du droit d’initiative.

Si certains « instrumentalisent » la démocratie directe, ce sont surtout les partis politiques, comme l’UDC. Certes, certains groupes d’intérêts peuvent également jouer un rôle dans certaines initiatives, mais c’est finalement assez rare. Du reste, les lobbies n’ont pas besoin des votations pour agir et ils agissent dans les pays qui, comme la France, ne disposent pas de ces instruments. Comme l’avait montré un article de Manuel Jardinaud (à lire ici), le groupe LREM n’est pas lui-même à l’abri des « cliques d’affaires et des quelques lobbyistes ». Au contraire, les initiatives sont parfois utilisées pour contrer l’influence des lobbies au parlement.

En 2008, l’initiative « contre les rémunérations abusives » a été adoptée avec 68 % des voix par le peuple et par les 26 cantons contre l’avis du patronat et des partis de centre et de droite mettant en garde contre l’impact sur « l’attractivité » du pays (un argument bien connu à LREM). Même remarque pour l’initiative contre les résidences secondaires (2012) ou les OGM (2005). Mais les lobbies et les cliques jouent surtout un rôle de blocage de ce type d’initiatives : ils obtiennent souvent des votes négatifs sur les sujets économiques, comme la sixième semaine de congés payés (2012), une échelle des salaires de 1 à 12 (2013), le salaire minimum (2014). Autant de sujets sur lesquels LREM aurait sans doute été du côté des « lobbies »…

Un dernier avantage, plus méconnu, de ces initiatives, consiste à porter dans le débat public des sujets que les partis hésitent à mettre en avant parce que trop osés, trop techniques ou trop précis. Le débat sur ces sujets, dans le cadre de la campagne des votations et indépendamment des résultats, joue le rôle d’une vraie éducation populaire. Une dialectique démocratique peut alors prendre place où ces sujets deviennent des enjeux pour les politiques.

La Suisse a ainsi pu réfléchir, dans le cadre d’initiatives rejetées, sur des sujets comme le revenu de base en 2016, la création monétaire en 2017 (lire notre dossier sur le sujet) ou encore la condition animale en 2018 (avec l’initiative contre l’arrachage des cornes aux bestiaux, rejetée de peu en novembre dernier). Ces deux derniers sujets sont très significatifs : ils ont été portés par des particuliers (un enseignant de Saint-Gall dans le premier cas et un fermier des Grisons dans le second), ont réussi à imposer ce débat qui, finalement, a intéressé l’opinion. Si ces cas sont rares, ils sont néanmoins possibles et jouent un rôle d’ouverture du débat, de respiration démocratique et de valorisation des citoyens indéniable. C’est en réalité l’inverse de ce que prétend savoir Richard Ferrand.

L’exemple helvétique prouve que la démocratie directe n’est pas un miracle. Elle traduit ce qu’est le peuple qui vote. Dans le cas de la Suisse, c’est souvent un choix conservateur sur le plan social et libéral sur le plan économique qui domine. Elle peut certes, comme d’autres instruments politiques, être manipulée et utilisée, mais on ne saurait la réduire à cela. C’est une pierre essentielle d’un système politique soucieux de contre-pouvoirs et d’équilibre. Et c’est pour cette raison que la plupart des citoyens suisses y sont attachés. Sa transposition ne saurait donc se faire sans changer aussi de système et de culture politiques.

Romaric Godin

Votre commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l’aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google

Vous commentez à l’aide de votre compte Google. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l’aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l’aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s